中国网2月15日讯 近年，旅游业持续增长，规模迅速扩大。据测算，旅游业增加值占国民经济的比重已超过4%，许多地方，旅游业已成支柱产业，受到高度重视。2011年，中国公民年人均出游已接近两次，旅游成为民众生活的重要内容。每逢旅游旺季，“宰客门”等游客利益受损事件就易成为舆论热点。如同青春期的少年，旅游业在高速发展的同时，也面临着成长的烦恼。面对发展中的一系列矛盾，不能仅仅停留在“见招拆招”上，也不能简单地“头痛医头、脚痛医脚”，而是需要有新思维，改革旅游体制，在根上解决。

旅游改革“以游客为本”

推动旅游改革的主体是政府。旅游业发展初期，包括旅游基础设施在内的旅游业整体供给水平有了明显改善。硬件水平提高了，但软件明显滞后，特别是面向游客的服务，离发达国家还有很大差距。

游客是旅游业的“衣食父母”，改革只有围绕游客进行，才会取得效果。旅游业涉及到吃住行游购娱等一系列环节，是比较复杂的消费活动。游客是否游得满意、游得舒心并不取决于单一的供应商。因此，政府在推动旅游业市场化的进程中，要整合各方面的职能，理顺各种利益关系。目前，造成游客对旅游业不那么满意的原因，大都可以归结为体制机制缺陷。

主要靠旅游目的地推进改革

旅游业发展的早期，多半是由旅行社组织游客按一定线路来旅游。游客的体验很大程度取决于旅行社及导游的服务。在这种旅游方式中，改革的对象主要是旅行社。这也是旅游管理部门牵头推动改革的重要领域。

同时，散客旅游迅速勃兴；伴随休闲度假旅游的兴起，停留在一地做深度游的旅游也更普遍。随着旅游方式转变，旅行社组织的团队旅游比重迅速下降，这就使旅游目的地成为改革主战场。三亚旅游宰客事件，就是散客在旅游目的地休闲度假遇到的问题，暴露的也正是地方政府在旅游业发展中的管理疏漏。

目前，尽管成都、秦皇岛、舟山、张家界、桂林等城市正在尝试旅游综合改革，但总体而言，多数目的地政府在发展旅游业时，关注点还是主要集中在旅游形象宣传、招商引资及旅游项目建设上，而在建立真正能够满足游客需求的机制上投入精力很少，这也是目前旅游改革难以取得更大突破的主要原因。

像服务居民那样满足游客需求

伴随大量游客的进入，在为目的地带来丰富旅游收入的同时，也给目的地管理形成了新的挑战。对旅游目的地政府的改革来说，既要兼顾地区居民生活需求，又要满足游客旅游需要。

像舟山，人口约110万，但全年接待的游客量达到两千多万人次，一个居民平均对应20人次的旅游者。面对数量庞大的流动游客，政府需要把管理和服务从本地居民延伸到游客群体，进而实现游客与当地居民的和谐共处。

推动此类改革，需要相关部门将其职能与游客的需求更好地对接。比如，在制定市政规划时，有的城市开始主动征求旅游部门的意见，甚至把旅游部门纳入城市规划委员会，以更好地体现游客的诉求。

旅游消费与居民消费不同，这种在非惯常环境发生的消费活动，往往更容易出现“欺客”“宰客”行为。比如，都是购物店，面向游客的购物店和以当地居民为主的商店自然有所不同；同样是在餐馆吃饭，不良商家对当地人和外地人就可能用相差很大的价格，让游客面临被“宰”的风险。这些问题，都需要旅游目的地政府增加旅游消费的透明度，保障游客利益。

优化旅游环境，可以将现有公共服务职能向游客延伸。比如有的城市市民通过其市政卡可以享受城市配套服务，但这些服务，新来的游客能否同市民一样很便捷地享受，就很能体现目的地政府对游客的服务水平。此外，还可构建一些专门针对游客的旅游公共服务体系，像一些旅游城市建设的旅游咨询中心就是如此。当然，如何将市场机制与财政投入结合起来，让这些咨询中心更好地服务游客，还应探索。

像埃及等热点旅游国家专门设立旅游警察以帮助解决游客安全等方面问题，国内一些地方通过设立旅游法庭等方式快捷地解决旅游纠纷，都是创新旅游公共服务的积极尝试，值得研究和借鉴。

旅行社、导游与购物商店的利益分配

旅游的产业链很长，涉及到众多服务提供方，自然会产生一系列利益主体。利益主体间的冲突，最终也会反映到游客身上来。因此，能不能通过改革形成合理的利益分享机制，构造能良性运转，为游客提供完备服务的后台系统，不仅关系到游客满意度的高低，对旅游业健康发展也有重要意义。固有的利益格局一旦形成，就容易产生路径依赖。如果没有外力介入打破不合理的利益机制，会造成很大危害。旅游改革就是要通过恰当方式，对利益分享机制重新调整，以激发参与各方的积极性，形成良性发展。

大体上，围绕旅游活动形成的利益相关者主要有旅游投资商、旅游经营者、旅游服务人员、旅游资源掌控者、旅游地居民、游客等。在各种利益格局中，比较典型的利益博弈有两种：一种是旅行社、导游、旅游购物商店之间的利益博弈。目前，旅游业界反映普遍的“零负团费”、强迫或变相强迫游客购物等严重损害游客利益的行为，就是因为这一机制不顺造成的。

旅行社竞争激烈，加之旅游消费者过分关注价格因素的大背景下，一些旅行社通过低价方式招揽游客，然后再将旅游团“转卖”给并非旅行社固定员工的社会导游。

这一利益格局使导游不仅没有正常的服务收入，反而在接团之初就面临利益损失。为此，导游必须要通过诱导甚至逼迫游客购物才能盈利，这直接造成旅游服务质量大打折扣。

对旅游购物商店来说，为了支付导游的高额回扣，自然会抬高购物品价格，这也必然会损害游客的利益。比如2010年反响很大的香港导游阿珍事件（某赴港旅游团里一对夫妇不满被强逼购物，与一名香港女导游及内地女领队大打出手，内地夫妇与女导游其后被控在公众地方打架罪），就是这一利益机制主导下的恶果。

这一利益格局中，导游处于关键环节。目前一些地方旅游部门正尝试通过导游体制改革，保障导游的基本利益，规范和引导导游行为。还有一些地方尝试通过建立和完善导游协会等方式来塑造新型的导游主体，理顺导游和旅行社之间的关系，形成相对合理的利益分享机制。

政府、投资者与居民的利益分配

另一种是旅游资源管理者、旅游投资者与当地居民的利益博弈。对许多旅游资源来说，只有通过整体开发才能较好地实现资源保护和利用有机统一，最大限度地发挥其综合价值。

一般而言，对旅游资源行使代理管辖权的政府，愿意委托一个投资主体对旅游资源进行开发、建设和经营。

对旅游投资者来说，它不是做公益事业，必然要追求合理的投入产出比。如果让当地居民参与分享利益过多，自然会因无钱可赚放弃投资，结果也会使得当地居民无法分享旅游业发展带来的收益。

对于资源所在地居民而言，如果不能因旅游业发展而受益，反而还要承受发展带来的物价上涨等负面因素，并不公平，也无法持续。

面对这样的状况，需要政府通过改革，平衡各方利益，尤其是要增强相对弱势的当地居民的博弈能力，形成合理的利益格局。

改革突破口：建立高效的统筹协调机制

旅游业是综合性产业，涉及的环节众多，能否健康发展并不单单取决于旅游部门，还需要相关政府部门共同推动。比如，游客出行涉及到交通部门；游客在外就餐，涉及到食品安全部门；游客参加游艺活动，其游艺设备的安全问题又与质检部门的工作紧密相关。

改革并非旅游部门的改革，而是对现有管理体系的改革。目前的政府部门划分有利于明确分工，但过于刚性的职责分工也易导致各自为战、互不配合。虽然旅游部门是推动旅游业发展的主管部门，但旅游部门自身职能有限，不可能凭一己之力推动旅游业的发展；另一方面，对旅游部门所了解的游客诉求、旅游业发展规律等信息，又缺少相应的机制反馈到各相关部门。这就需要一个更高层次的统筹协调和管理机制来整合各部门的力量，更好地为游客提供服务。

从国际上看，很多国家都有相应的旅游统筹协调机制。比如，德国在联邦议会中专门设置了旅游委员会，由议会各党团代表组成，并由一名国务秘书负责联络工作。美国设立了内阁级的旅游协调部，具体成员由国务卿、内政部、劳工旅游组织、美国商会、国际行业管理、管理与预算办公室的代表组成，负责协调联邦旅游政策。

从中国的实践看，1978年中央成立旅游工作领导小组；1986年，国务院又重新成立了旅游协调领导小组；1988年，国务院撤销旅游协调领导小组，成立旅游事业委员会。这一机构的设立对解决旅游业发展中的一些重大问题发挥了积极作用，随后这一机构在国务院清理非常设机构中被撤销。1999年全国休假制度调整后，为适应假日旅游迅猛发展的需求，国务院又设立假日旅游部际协调会议，由14个部委组成，国务院副秘书长兼任协调会议主任。下设办公室，放在国家旅游局。从实际运行看，假日旅游部际协调会议对解决“黄金周”旅游中的热点难点问题发挥了作用，但由于其不具备讨论决定其他重大旅游事宜的职责，其协调力度远远不及综合性的旅游业发展协调机构。

目前统筹协调旅游业发展的主要有两种模式。一种是成立跨部门的旅游综合协调机构，目前全国28个省区市都设立了由多个部门参加的旅游发展领导小组，其中有12个地方是由省长（主席或书记）担任小组组长。尽管各地已经意识到统筹协调机构的重要性，但许多地方设立这些非正式机构以后，由于缺少有效的议事机制和明确的工作任务，作用并不明显。另一种是强化旅游部门的综合协调职能，其中比较典型的是北京市和海南省。比如北京市旅游发展委员会将与旅游业发展紧密相关的园林、绿化、文化、文物、水务、商务、规划、国土、建设、交通等部门副职作为兼职委员，以提高旅游部门在推动旅游业发展中的综合协调能力。

任何组织设立的目的是为了解决实际问题。大体上看，其一，统筹协调机制应成为协调各部门行动，研究共同解决旅游业发展重大问题的决策平台。其二，该机制需要重点破除各部门不合理规定对旅游业发展的限制（比如，在一些地方，宾馆饭店与一般工业企业同等的水电气价格政策还没有得到落实；银行卡刷卡费率对宾馆饭店执行的还是同珠宝金饰商户一样的最高标准）。其三，该机制应成为推动改革试点的主导力量，通过指导地方改革创新，为全国的旅游改革探路。

当前，迫切需要在国家层面成立旅游业发展统筹协调机构，并使地方统筹协调机制发挥更大作用，这样，旅游体制改革才有强大的组织保障，才能有效推动。（作者：曾博伟，北京联合大学旅游学院 中国社会科学院旅游研究中心特约研究员）